Ernesto Mancini, avvocato. Autore del blog Diritto e persona
Le osservazioni critiche sull’autonomia differenziata formulate in questi giorni da costituzionalisti, economisti e altri studiosi nel corso delle audizioni presso le Commissioni Affari costituzionali della Camera e del Senato sono numerose, convergenti e particolarmente significative.
Esse mettono in luce, con argomentazioni puntuali, le gravi criticità contenute nelle preintese sottoscritte tra il Governo e alcune Regioni del Nord (Veneto, Lombardia, Piemonte e Liguria) nei settori della sanità, della protezione civile, delle professioni e della previdenza integrativa.
1. La violazione della Costituzione e delle altre norme dell’ordinamento.
Secondo gli auditi, le preintese volute dal Ministro Calderoli e dai presidenti delle Regioni interessate contrastano con i principi costituzionali indicati dal Giudice delle Leggi nella sentenza n. 192 del 2024.
In particolare, esse si pongono in conflitto con il principio di specificità, poiché prevedono il trasferimento di funzioni non strettamente collegate alle peculiarità dei territori richiedenti; inoltre confliggono con il principio di sussidiarietà, perché attribuiscono alle Regioni competenze che dovrebbero rimanere in capo allo Stato — come la determinazione di tariffe sanitarie uniformi — o, in alcuni casi, addirittura all’Unione europea, come per le professioni.
Gli studiosi evidenziano inoltre il contrasto con gli articoli 2, 3 e 5 della Costituzione, posti a tutela della solidarietà, dell’eguaglianza dei cittadini e dell’unità e indivisibilità della Repubblica. Il rischio denunciato è quello di introdurre un regionalismo competitivo profondamente diverso dal modello autonomistico cooperativo e solidale voluto dalle madri e dai padri costituenti nel 1948 e mai superato, neppure dalla riforma del Titolo V del 2001 nonostante, per quest’ultima, interpretazioni forzate e prive di adeguato fondamento sistematico.
La Corte Costituzionale richiama inoltre il principio di non frammentarietà dell’ordinamento, volto a preservarne l’unità, l’organicità e la coerenza. Tale principio mira a evitare che situazioni identiche vengano disciplinate da regole diverse a seconda del territorio di riferimento, con inevitabili conseguenze di disordine normativo e incertezza applicativa.
Vengono inoltre in rilievo ulteriori parametri costituzionali non derogabili. Tra questi vi è il principio di buon andamento dell’amministrazione, sancito dall’articolo 97 della Costituzione, che impone l’organizzazione e l’esercizio dell’azione amministrativa secondo criteri di efficacia, assicurando uniformità e qualità dei servizi sull’intero territorio nazionale. Vi è poi il principio di imparzialità, anch’esso previsto dall’articolo 97, secondo cui i pubblici poteri devono perseguire esclusivamente l’interesse generale, evitando disparità di trattamento tra cittadini e territori e garantendo pari accesso ai diritti fondamentali indipendentemente dalla Regione di appartenenza.
Oltre ai profili di contrasto con specifiche disposizioni costituzionali, emergono infine elementi di manifesta illogicità e irragionevolezza, vale a dire quei vizi che, nel linguaggio giuridico, rivelano un esercizio incoerente ed errato del potere pubblico anche indipendentemente dalla violazione di una singola norma.
2. La consapevolezza delle violazioni
Occorre sottolineare che il ministro Calderoli ed i “governatori” del nord non potevano ignorare tali “princìpi di base” e ciò, a maggior ragione, dal momento che la Corte costituzionale li aveva espressamente indicati e sistematizzati prima dell’avvio delle trattative.
Ciononostante, le intese predisposte con le amministrazioni regionali coinvolte se ne discostano in misura significativa. Ciò che appare ancora più grave è che nel testo delle preintese — come emerge ripetutamente dal preambolo e nelle dichiarazioni ufficiali rese dal Ministro nel question time alla Camera del 29 aprile 2026 — si sostiene che Governo e Regioni abbiano dato piena attuazione al dictum della Corte costituzionale, mentre è vero l’esatto contrario.
Si consideri, ad esempio, la possibilità di consentire alle Regioni economicamente più forti di derogare alla disciplina nazionale in materia di tariffe delle prestazioni sanitarie, di trattamento economico del personale sanitario o di previdenza integrativa.
Attribuzioni di questo tipo consentirebbero a tali enti territoriali di accrescere ulteriormente la propria capacità di attrarre investimenti, capitale umano qualificato e risorse finanziarie, consolidando vantaggi competitivi difficilmente colmabili dalle aree meno sviluppate del Paese.
Né la soluzione potrebbe consistere nell’estendere indistintamente gli stessi poteri a tutte le Regioni. Una simile scelta introdurrebbe infatti dinamiche di competizione istituzionale tra enti che operano in condizioni economiche e finanziarie profondamente differenti, secondo una logica estranea al modello di regionalismo cooperativo e solidale delineato dalla Costituzione.
In casi come questi, dove né la differenziazione né il decentramento uniforme sono legittimi, è proprio il principio di sussidiarietà che impone il mantenimento della funzione in capo allo Stato, unico livello di governo in grado di garantire l’eguaglianza sostanziale dei cittadini e la coesione territoriale della Repubblica.
Il nostro ordinamento, beninteso, non impedisce alle singole Regioni di perseguire, come già ora avviene, il miglioramento continuo dei propri servizi e il raggiungimento di standard qualitativi sempre più elevati. Ciò deve tuttavia realizzarsi a parità di poteri, come avviene nella sanità, attraverso una più efficiente capacità organizzativa e amministrativa, senza introdurre regimi giuridici differenziati suscettibili di alterare ulteriormente gli equilibri complessivi del servizio sanitario nazionale e, perciò, in ultima analisi, disgregandolo.
Un ulteriore esempio è rappresentato dalla proposta di attribuire ai Presidenti delle Regioni interessate il potere di dichiarare autonomamente lo stato di calamità naturale senza attendere la corrispondente deliberazione governativa.
In questo caso non emerge un problema di competitività territoriale, bensì un evidente vizio di irragionevolezza. Un medesimo evento calamitoso può infatti coinvolgere contemporaneamente più Regioni, determinando l’irrazionale coesistenza di poteri differenti rispetto alla gestione della stessa emergenza.
In realtà, il potere di dichiarare lo stato di calamità naturale è opportuno che rimanga allo Stato, poiché attiva procedure straordinarie, poteri derogatori e risorse finanziarie che coinvolgono l’intera collettività nazionale. Una decisione centralizzata garantisce uniformità di criteri, coordinamento tra territori e uguaglianza di trattamento dei cittadini, soprattutto quando gli eventi calamitosi superano i confini regionali, come frequentemente accade.
Altri esempi possono farsi per rendere evidenti le distorsioni del sistema che si vuole realizzare ma evidenti ragioni di spazio impongono di fermarsi qui.
3. La cornice costituzionale di riferimento: una griglia di valutazione inderogabile
I principi richiamati in precedenza — specificità, sussidiarietà, cooperazione, solidarietà, unità ed indivisibilità, buon andamento e imparzialità — insieme agli altri criteri consolidati nell’ordinamento, quali il divieto di manifesta illogicità, irragionevolezza ed esercizio distorto del potere pubblico, delineano una cornice costituzionale o griglia di valutazione con la quale deve confrontarsi ogni ipotesi di differenziazione delle competenze regionali. Il contrasto anche con uno solo degli elementi della griglia impedisce di proseguire nell’ attribuzione della funzione a livello regionale differenziato.
L’autonomia differenziata non può dunque essere intesa come uno strumento generale di redistribuzione dei poteri tra Stato e Regioni, ma esclusivamente come una risposta a peculiari esigenze territoriali che non trovino adeguata tutela nell’assetto ordinario delle competenze. È in questa prospettiva che, secondo la stragrande maggioranza di studiosi, enti ed istituzioni autorevoli (Banca d’Italia, Ufficio di Bilancio, Conferenza Episcopale, Svimez, ecc.), deve essere interpretato l’articolo 116, terzo comma, della Costituzione.
Solo la presenza di situazioni territoriali realmente specifiche e non replicabili — si pensi, a titolo esemplificativo, ai territori con minoranze linguistiche, ai problemi specifici delle grandi e piccole isole, alle problematiche delle aree di confine, ecc.— può giustificare l’attribuzione di competenze particolari rigorosamente selezionate.
Al di fuori di tali ipotesi, una differenziazione generalizzata entra in conflitto con i principi di unità e indivisibilità della Repubblica (art. 5 Cost.), di uguaglianza dei cittadini (art. 3 Cost.) e di solidarietà (art. 2 Cost.).
4. L’autonomismo regionale coerente con la Costituzione
È particolarmente significativo che la grande maggioranza degli studiosi si dichiari favorevole all’autonomia regionale, avvertendo però che la strada da seguire non è quella dell’autonomia differenziata, bensì quella di un regionalismo paritario e razionale, coerente con i principi costituzionali.
In tal senso potranno esservi funzioni oggi attribuite allo Stato che sarebbe opportuno trasferire alle Regioni, così come altre che, per ragioni di efficienza e di tutela dell’interesse generale, dovrebbero tornare allo Stato o persino essere attribuite all’Unione europea.
Tali scelte, tuttavia, dovranno essere compiute sulla base di criteri oggettivi e nell’interesse dell’intera collettività nazionale, non per soddisfare le istanze di forze politiche minoritarie, storicamente animate da pulsioni secessionistiche, che dimostrano una scarsa comprensione del valore dell’unità repubblicana.
5. In conclusione: la violazione “dolosa” della Costituzione
Le preintese stipulate dal Ministro Calderoli e dai Presidenti delle Regioni interessate si muovono in una direzione palesemente opposta a quella indicata dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 192 del 2024.
Di tale scelta politica e istituzionale non rispondono soltanto i promotori delle intese, ma anche la Presidente del Consiglio ed il Governo nel suo complesso, che ne hanno approvato l’impostazione ed i contenuti (seduta Consiglio Ministri 18 febbraio 2026).
Alla luce delle criticità emerse nelle audizioni parlamentari, appare pertanto auspicabile che il Parlamento eserciti con particolare rigore il proprio ruolo di garanzia costituzionale, evitando di avallare soluzioni che risultano incompatibili con i principi di unità, uguaglianza e solidarietà sanciti dalla Costituzione.
Possiamo concludere che, in ragione della evidente incostituzionalità del progetto, …. «sarebbe il caso che il Parlamento non si prestasse ad una violazione della Costituzione che non si potrebbe altrimenti definire che dolosa». (Francesco Pallante, Ordinario di Diritto Costituzionale Università di Torino – memoria per l’audizione parlamentare – maggio 2026).
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