Ernesto Mancini delegato dai Comitati NOAD – Tavolo NOAD (No all’autonomia differenziata) presso la Commissione Affari Costituzionali sulle preintese Governo/Regioni del Nord. L’audizione è avvenuta mediante contributo scritto, inviato in data 19 giugno, che di seguito pubblichiamo integramente.
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Sig. Presidente,
riscontro la Sua richiesta di inviare un contributo scritto per l’istruttoria sulle intese preliminari di cui all’oggetto. Al riguardo espongo quanto segue.
1. Premessa
L’attuale percorso di attuazione dell’autonomia differenziata, promosso dal Governo attraverso le preintese sottoscritte con Veneto, Lombardia, Piemonte e Liguria, rappresenta uno dei peggiori tentativi di modificazione degli equilibri costituzionali della Repubblica intervenuti negli ultimi decenni.
Le preintese riguardano, in questa prima fase, settori di primaria importanza quali sanità, protezione civile, professioni, previdenza complementare e integrativa. Esse si inseriscono tuttavia in una strategia ben più ampia, destinata ad estendersi, una volta definiti i LEP, ad ulteriori materie di competenza concorrente tra Stato e Regioni, tra cui istruzione, infrastrutture, trasporti, ricerca scientifica, energia, ecc. ecc.
Non siamo di fronte ad un semplice intervento di razionalizzazione amministrativa. Siamo di fronte ad un progetto che incide direttamente sul rapporto tra Stato e Regioni e che rischia di alterare profondamente il modello costituzionale fondato sull’unità della Repubblica, sulla solidarietà tra territori e sull’uguaglianza dei cittadini.
La circostanza più significativa è che tutto ciò avviene nonostante che, con la sentenza n. 192 del 2024, la Corte costituzionale abbia individuato con chiarezza i limiti invalicabili dell’autonomia differenziata. In effetti, le preintese all’esame di codesta Commissione si collocano in direzione opposta rispetto alle indicazioni provenienti dal Giudice delle Leggi.
2. La sentenza n. 192/2024 e la “griglia costituzionale” dell’autonomia differenziata
La sentenza n. 192/2024 costituisce il principale punto di riferimento per qualsiasi discussione sull’autonomia differenziata.
La Corte ha chiarito che l’articolo 116, terzo comma, della Costituzione non può essere interpretato come una delega generale alla redistribuzione dei poteri pubblici a favore delle Regioni più forti né come uno strumento per realizzare un federalismo competitivo estraneo alla tradizione costituzionale italiana.
L’autonomia differenziata può essere ammessa soltanto entro una rigorosa cornice costituzionale fondata su alcuni principi fondamentali:
- specificità territoriale;
- sussidiarietà;
- solidarietà;
- uguaglianza sostanziale;
- unità e indivisibilità della Repubblica;
- buon andamento e imparzialità della pubblica amministrazione;
- non frammentarietà dell’ordinamento.
Questi princìpi costituiscono una vera e propria griglia di ammissibilità costituzionale. La violazione anche di uno solo di essi impedisce il trasferimento differenziato della funzione richiesta.
L’autonomia differenziata, in altri termini, non può essere utilizzata per attribuire ad alcune Regioni competenze che riguardano interessi unitari dell’intera comunità nazionale o diritti fondamentali che richiedono uniformità di disciplina.
3. La violazione del principio di specificità
La prima causa di illegittimità delle preintese è l’assenza di qualsiasi reale specificità territoriale.
Le funzioni richieste dalle Regioni del Nord ed accordate dal Governo non riguardano peculiarità geografiche, linguistiche, culturali o storiche che rendano necessario un trattamento differenziato. Esse attengono invece a servizi e attività comuni all’intero territorio nazionale.
La sanità, per esempio, quale diritto fondamentale alla salute e interesse della collettività ai sensi dell’art. 32 Cost., deve essere garantita in modo uniforme al Sud come al Nord. Ogni diseguaglianza di fatto deve essere progressivamente ridotta fino alla sua eliminazione. Non possono quindi essere introdotte ulteriori differenziazioni di poteri che, anziché colmare i divari esistenti, finirebbero per accentuarli e consolidarli in modo permanente.
La protezione civile deve restare nazionale con le sue articolazioni territoriali perché le emergenze non si fermano ai confini regionali: terremoti, alluvioni e incendi richiedono coordinamento unico, mezzi condivisi e interventi rapidi; frammentarla significherebbe creare disuguaglianze nella tutela dei cittadini e ridurre l’efficacia dei soccorsi. La protezione civile oltre che un sistema organizzato di donne, uomini e mezzi, è, prima ancora, un diritto del cittadino (diritto alla protezione, appunto) ed anche questo deve essere uguale al Sud come al Nord.
Anche le professioni e la previdenza complementare non presentano alcuna caratteristica esclusiva delle Regioni richiedenti, ma rispondono a esigenze uniformi su tutto il territorio nazionale. Una disciplina unitaria garantisce pari diritti, mobilità professionale e certezza delle regole, evitando frammentazioni che potrebbero creare disparità tra cittadini e lavoratori. Per molti aspetti va sostenuto addirittura un coordinamento a livello europeo, sovrannazionale e tutt’altro che regionale, così da favorire la libera circolazione dei professionisti e l’integrazione dei sistemi previdenziali in un mercato sempre più sovranazionale.
Difetta, quindi, in ognuna delle funzioni richieste, il presupposto della specificità dell’autonomia differenziata come delineato dalla Corte Costituzionale.
4. La violazione del principio di sussidiarietà.
Questo principio richiede che una funzione sia attribuita ad un livello territoriale inferiore soltanto quando ciò ne renda più efficace ed efficiente l’esercizio. Nelle preintese avviene esattamente l’opposto.
Infatti, le competenze volute dalle regioni del nord (es.: determinazione tariffe prestazioni sanitarie) riguardano diritti fondamentali e interessi unitari che richiedono necessariamente una disciplina nazionale uniforme.
Inoltre, non è data alcuna dimostrazione che il livello regionale sia più idoneo del livello statale all’esercizio delle funzioni reclamate. Se poi il livello regionale è pure differenziato, il rischio è quello di compromettere ulteriormente l’eguaglianza sostanziale dei cittadini, trasformando l’eccezione dell’autonomia differenziata in un fattore di frammentazione dell’ordinamento.
In ogni caso la sussidiarietà non è uno strumento per premiare i territori più forti, ma un criterio organizzativo volto a migliorare l’esercizio delle funzioni pubbliche senza compromettere l’unità dei diritti. Diversamente opinando, la sussidiarietà si trasformerebbe da principio di efficienza in fattore di grave diseguaglianza.
5. Il caso paradigmatico della sanità.
La sanità rappresenta il terreno sul quale emergono con maggiore evidenza tutte le criticità dell’autonomia differenziata.
Le preintese attribuirebbero alle Regioni del Nord poteri particolarmente incisivi su funzioni strategiche che incidono direttamente sul funzionamento del Servizio sanitario nazionale: dalle tariffe e remunerazione delle prestazioni alla compartecipazione degli assistiti, fino alla programmazione edilizia, all’organizzazione delle aziende sanitarie, ai fondi integrativi e all’allocazione delle risorse.
La richiesta di autonomia nella determinazione delle tariffe, per esempio, è particolarmente ingiustificata: lungi dall’essere un semplice prezzo, le tariffe sono uno strumento di governo che influenza bilanci, investimenti e attrattività dei territori. Consentire alle Regioni economicamente più forti di determinarle autonomamente creerebbe un ingiusto vantaggio competitivo nell’attrarre investimenti, strutture e professionisti sanitari.
All’opposto, consentire in modo uniforme a tutte le Regioni di utilizzare tale fattore di competitività significherebbe annullare la funzione unitaria delle tariffe nazionali, trasformandole in uno strumento di concorrenza territoriale e aggravando le disuguaglianze tra sistemi regionali già caratterizzati da profonde differenze economiche e organizzative.
Si tratta dunque, con tutta evidenza, di una funzione che non può che rimanere allo Stato senza alcuna cessione di autonomia né differenziata né uniforme.
6. La violazione del principio di non frammentarietà
Uno dei passaggi più importanti della sentenza n. 192 del 2024 riguarda il principio di non frammentarietà dell’ordinamento.
Il Giudice delle Leggi ha affermato che quando una funzione è diretta alla cura di interessi appartenenti all’intera comunità nazionale, la sua gestione non può essere territorialmente frammentata senza compromettere la stessa efficienza della funzione e la coerenza dell’ordinamento.
È esattamente ciò che rischia di accadere.
Non è ragionevole che funzioni identiche siano disciplinate in modo diverso a seconda della Regione interessata; né è ragionevole che lo Stato eserciti funzioni di indirizzo, coordinamento e programmazione in una parte del territorio nazionale e non in un’altra.
Viola palesemente il principio di uguaglianza di cui all’art. 2 della Costituzione la circostanza che cittadini appartenenti alla medesima Repubblica siano sottoposti a regole differenti nell’accesso a diritti fondamentali.
La frammentazione, inoltre, produce disordine normativo, incertezza applicativa, aumento del contenzioso e riduzione dell’efficienza amministrativa. Essa si pone pertanto in contrasto netto anche con il principio di buon andamento previsto dall’articolo 97 della Costituzione.
7. Il deficit di trasparenza e il ruolo del Parlamento
Alle criticità sostanziali si aggiungono rilevanti criticità procedurali.
Particolarmente grave appare la mancata indicazione preventiva, pur prevista dalla legge 86/2024, delle norme statali destinate a cessare di efficacia nei territori interessati dall’autonomia differenziata. Si tratta di un elemento essenziale per comprendere la reale portata delle modificazioni proposte.
Eppure, proprio questo documento risulta assente dai dossier presentati al Parlamento.
Ne deriva un evidente deficit di trasparenza: si pretende di modificare profondamente l’assetto della Repubblica senza consentire ai cittadini, agli operatori del diritto e agli stessi parlamentari di conoscere immediatamente quali parti dell’ordinamento nazionale verrebbero meno nelle Regioni differenziate. Nella sanità si scoprirebbe, per esempio, che gran parte della legislazione della riforma sanitaria del 1978 ed il riordino del 1992 non avrebbe più alcuna validità nei territori interessati.
L’impressione è che si preferisca non mostrare con chiarezza la reale portata destrutturante dell’operazione.
8. L’impossibilità per lo Stato di esercitare efficacemente le proprie funzioni
Va ricordato che le preintese interessano regioni con una popolazione complessiva di circa 20,5 milioni di abitanti (Lombardia: ~10,0 milioni, Veneto: ~4,8 milioni, Piemonte: ~4,2 milioni, Liguria: ~1,5 milioni) pari a oltre un terzo della popolazione italiana (34,8% dei 58,9 milioni di residenti). In altri termini, più di un cittadino italiano su tre.
Ci si deve allora interrogare sulla capacità effettiva dello Stato di mantenere un ruolo unitario di rappresentanza politica, programmazione strategica e coordinamento amministrativo qualora una quota così rilevante della popolazione e del territorio nazionale venisse assoggettata a regimi normativi e amministrativi differenziati in settori fondamentali della vita pubblica.
In ogni relazione istituzionale, sia interna che internazionale, sia economica che politica, lo Stato perderebbe oltre un terzo della sua rappresentatività e forza negoziale; ciò è ancora più drammatico se si considera che le attuali preintese riguardano soltanto alcune delle ventitré materie asseritamente trasferibili, secondo il Ministero, ai sensi dell’art. 116, terzo comma, Costituzione.
In definitiva, se queste intese dovessero essere approvate, il passo verso una differenziazione delle funzioni anche nelle altre materie sarebbe breve, comprese quelle relative a settori strategici e a strutture vitali per la Repubblica, quali l’istruzione, le infrastrutture, i trasporti, l’energia, la ricerca scientifica, ecc.
Ma già per la sola sanità, come si è visto, la questione è improponibile, a maggior ragione per tutte le altre materie.
9. L’omissione delle valutazioni dei Ministeri competenti
È particolarmente significativo che nei dossier predisposti dal Ministero per gli affari regionali non risultino acquisite le valutazioni dei Ministeri competenti per materia e del Ministro dell’economia e delle finanze, previsti dall’art. 2, comma 1, della legge n. 86/2024.
Tale omissione appare grave, poiché le preintese incidono direttamente su settori di primaria competenza ministeriale. Ci si chiede, ad esempio, come il Ministro della salute avrebbe potuto esprimere una valutazione favorevole rispetto a previsioni suscettibili di scardinare l’unitarietà del Servizio sanitario nazionale che egli, più di ogni altro, è tenuto a salvaguardare; analoghe considerazioni valgono per i Ministeri competenti in materia di istruzione, università, lavoro e protezione civile. Neanche sui costi è pervenuta alcuna valutazione del Ministero dell’Economia e Finanze.
Né la partecipazione di funzionari ministeriali a tavoli tecnici può ritenersi sostitutiva dei pareri richiesti dalla legge. Tali contributi istruttori – non si sa neanche se ed in che misura ci siano stati – non equivalgono infatti a valutazioni istituzionali formali, motivate e assunte dagli organi competenti come vuole la legge 86/2024 all’art. 2 c.1.
La rilevanza costituzionale e la complessità delle materie coinvolte imponevano, al contrario, la massima trasparenza e un’istruttoria completa, supportata da pareri espressi, congrui e adeguatamente motivati. L’assenza di tali valutazioni impedisce di verificare se siano stati effettivamente considerati gli effetti delle preintese sull’unità della Repubblica, sull’eguaglianza dei cittadini e sulla sostenibilità finanziaria delle funzioni trasferite.
Si ha comunque l’impressione che le valutazioni, pur formalmente obbligatorie perché previste dalla legge, non siano stati espresse per rinviare ad un momento successivo ogni posizione politica definitiva sul procedimento ed evitare così di anticipare contrasti interni alla compagine governativa.
10. Un altro grave inadempimento istruttorio che travolge l’intera procedura Inizio modulo
Prima di concludere, occorre evidenziare un ulteriore profilo particolarmente critico dell’operato del Ministro per gli Affari Regionali, difficilmente conciliabile con i principi che disciplinano la legittimità della funzione pubblica.
Quando una o più Regioni richiedono l’attribuzione di ulteriori competenze, lo Stato è tenuto, in via preliminare, a verificare se le medesime funzioni possano essere riconosciute anche alle altre Regioni che si trovino in analoga posizione giuridico-istituzionale ovvero se sussistano ragioni oggettive e fondate che ne impongano il mantenimento in capo allo Stato.
Tale obbligo istruttorio di verifica non è rinviabile stanti i principi di uguaglianza, imparzialità e buon andamento dell’amministrazione (artt. 3 e 97 Cost.), nonché della stessa logica del regionalismo delineato dalla Costituzione, nel quale l’autonomia uniforme rappresenta la regola generale, mentre la differenziazione costituisce un’eccezione che richiede una specifica e rigorosa giustificazione.
Dai dossier depositati sono invece emerse richieste che, ove accolte esclusivamente a favore di alcune Regioni, determinerebbero disparità prive di adeguato fondamento. Non si comprende, ad esempio, per quale ragione il potere di dichiarare calamità naturali o di gestire determinate emergenze debba essere attribuito ai Presidenti di alcune Regioni e non anche ai Presidenti delle altre. Qui, prima ancora della disparità di trattamento e di violazione del principio di uguaglianza, siamo di fronte ad illogicità ed irrazionalità manifeste.
Va inoltre precisato che, trattandosi di funzioni pubbliche, la verifica della loro eventuale attribuzione generalizzata non può dipendere dal fatto che altre Regioni non abbiano presentato domanda per la particolare funzione. Spetta infatti allo Stato stabilire, nell’interesse generale, e perciò come dovere d’ufficio ed in un unico contesto, se una determinata competenza debba essere attribuita a tutte le Regioni, soltanto ad alcune di esse ovvero rimanere riservata alla sfera statale.
Il regionalismo non può essere concepito come un sistema nel quale ciascuna Regione seleziona liberamente le competenze desiderate senza che lo Stato effettui una preventiva valutazione di coerenza, razionalità e uniformità dell’assetto complessivo.
Per ciascuna materia, inoltre, l’istruttoria avrebbe potuto condurre a conclusioni differenti. In alcuni casi sarebbe potuto emergere, in base al principio di sussidiarietà che la funzione dovesse comunque restare al livello dello Stato. Si pensi, ad esempio, alla citata determinazione delle tariffe delle prestazioni sanitarie: una devoluzione alle Regioni, sia uniforme sia differenziata, comprometterebbe l’unità del Servizio sanitario nazionale e l’eguaglianza dei cittadini nell’accesso alle cure.
Ciò conferma che se lo Stato deve decentrare la funzione, l’autonomia uniforme costituisce il modello ordinario delineato dalla Costituzione, mentre l’autonomia differenziata può trovare giustificazione soltanto in presenza di peculiari esigenze territoriali non generalizzabili, quali, a titolo esemplificativo, la tutela delle minoranze linguistiche, le condizioni proprie delle zone di confine, l’insularità o altre situazioni eccezionali specifiche, appunto, del singolo territorio.
Siamo pertanto di fronte a un adempimento preliminare che il Ministro avrebbe dovuto svolgere e che risulta invece omesso. Tale grave omissione travolge, come per ogni altro procedimento legislativo od ammnistrativo, ogni atto successivo ivi comprese le intese preliminari raggiunte.
Va notato che di tutto questo il Ministro era stato avvertito avendolo, i Comitati NOAD, formalmente diffidato con PEC del 20 giugno 2024 a non attribuire alcuna autonomia differenziata se prima non si fosse svolta una verifica rigorosa della possibilità che singole funzioni potessero essere affidate in modo uniforme all’intero comparto regionale sempre che ciò fosse compatibile col pubblico interesse e con il principio di sussidiarietà. E sempre che, ovviamente, non fosse invece necessario che rimanessero allo Stato.
11. Conclusioni
L’autonomia differenziata non rappresenta un avanzamento del regionalismo costituzionale ma il suo stravolgimento.
Essa non mira a valorizzare autentiche peculiarità territoriali né a migliorare l’efficienza dei servizi pubblici. Mira piuttosto ad attribuire ad alcune Regioni poteri ulteriori su funzioni strategiche che appartengono all’intera comunità nazionale.
La maggiore efficienza di alcuni territori e la responsabilità degli amministratori deve misurarsi a parità di poteri e non attraverso la concessione di competenze differenziate. È risibile la tesi contraria che vuole poteri differenziati per misurare la responsabilità e la capacità degli amministratori. In una gara di nuoto non vi sono atleti con le pinne ed altri senza.
Le preintese promosse dal Governo e dalle Regioni del Nord sostituiscono il regionalismo cooperativo con un regionalismo competitivo, accentuano le disuguaglianze territoriali, indeboliscono la funzione unificante dello Stato e compromettono l’uniformità dei diritti fondamentali.
Non si tratta dunque di una normale controversia politica tra centralismo e autonomia. Si tratta della difesa dell’impianto costituzionale della Repubblica.
Spetta oggi al Parlamento impedire che un progetto giuridicamente fragile e costituzionalmente critico prosegua il proprio cammino.
L’autonomia regionale è pienamente compatibile con la Costituzione; ciò che non lo è è un’autonomia differenziata così come concepita dall’attuale Governo che, anziché rafforzare la Repubblica, rischia di disgregarla in modo irreversibile.
Per tutti questi motivi
Si ritiene necessario che l’atto di indirizzo che codesta Commissione Parlamentare è tenuta ad esprimere ai sensi dell’art. 2 comma 4 della legge 86/22024, contenga un esplicito invito al Ministero degli Affari Regionali ed al Governo di
ritirare
le preintese raggiunte con le Regioni Veneto, Lombardia, Piemonte e Liguria in quanto totalmente illegittime per palese contrasto con la stessa legge 86/2024 come reinterpretata dalla Corte Costituzionale e con i princìpi inderogabili della Costituzione di unità, uguaglianza ed indivisibilità della Repubblica.
Con ogni osservanza,
Avv. Ernesto Mancini, Verona-Roma 19.06.26
Ernesto Mancini, avvocato. Autore del blog Diritto e persona