Nelle prossime settimane il Ministro Calderoli presenterà in Parlamento il disegno di legge di iniziativa governativa sull’autonomia differenziata delle Regioni del Nord.
Si è infatti concluso l’iter per l’approvazione delle intese da parte del Governo e dei Consigli regionali interessati. Si tratta di Veneto, Lombardia, Piemonte e Liguria, mentre l’Emilia-Romagna ha ritirato la propria richiesta a seguito della pressione civica dei comitati e dei gruppi NOAD (No all’autonomia differenziata) e l’elezione del nuovo Presidente di Giunta. Friuli-Venezia Giulia e Valle d’Aosta sono, invece, Regioni a statuto speciale e, pertanto, non possono accedere a tale procedura.
La disciplina che si vuole introdurre nel nostro ordinamento è, ad avviso pressoché unanime dei costituzionalisti, degli economisti e degli altri esperti auditi nelle Commissioni parlamentari, fortemente lesiva della Costituzione. Essa è stata, infatti, definita “eversiva” (Azzariti), “spezza-Italia” (Pallante) e “secessionista” (Viesti).
Invero, la Corte costituzionale, con la sentenza n. 192/2024, aveva posto limiti assai stringenti all’autonomia differenziata. Ciononostante, il Ministro Calderoli, forte di un patto di maggioranza che prevedeva lo scambio con altre rilevanti riforme, come la separazione delle carriere dei magistrati e il premierato, è andato avanti come se tali limiti non esistessero.
Anzi, nel testo delle preintese, Calderoli e i Governatori del Nord hanno dichiarato candidamente che sono state rispettate le prescrizioni del Giudice delle leggi contenute nella sentenza n. 192/2024. Tale dichiarazione è falsa, perché è avvenuto l’esatto contrario. Per rendersi conto di ciò, occorre soffermarsi sui seguenti aspetti.
1) La collocazione delle funzioni pubbliche nel nostro ordinamento
Il trasferimento delle funzioni dallo Stato ad alcune Regioni del Nord riguarda attualmente “poteri pubblici” assai rilevanti in materie quali sanità, protezione civile, professioni e previdenza integrativa.
In prospettiva, il trasferimento potrà riguardare anche altre funzioni attinenti a materie di competenza concorrente Stato-Regioni, quali istruzione, lavoro, trasporti, comunicazioni, energia, ecc..
In base all’attuale quadro normativo complessivo, risultante dalla Costituzione del 1948 in uno con la riforma costituzionale del 2001 del Titolo V, (art. 116, terzo comma), si possono individuare tre distinte categorie di funzioni pubbliche.
A) Funzioni trasferibili in modo paritario e uniforme a tutte le Regioni
Si tratta delle funzioni che possono essere trasferite dallo Stato a tutte le Regioni secondo un modello generale, senza che il trasferimento sia riservato a una singola Regione.
È ciò che è già avvenuto massicciamente negli anni Settanta, quando furono trasferite alle Regioni appena istituite e ai Comuni le competenze amministrative relative a molte funzioni statali: dagli undici decreti del Presidente della Repubblica del 14 gennaio 1972 al DPR n. 616/1977, in materia, tra l’altro, di servizi sociali, urbanistica, agricoltura, edilizia, assistenza e beneficenza, fino alla legge n. 833/1978 di riforma sanitaria.
Il trasferimento paritario può avvenire per altre funzioni anche in futuro, ove se ne ravvisi la necessità, in applicazione del principio di sussidiarietà, cioè della collocazione della funzione al livello istituzionale più opportuno.
B) Funzioni trasferibili dallo Stato in modo differenziato a una singola Regione che ne faccia richiesta
È ciò che la maggioranza governativa intende ora fare per le Regioni del Nord, sostenendo che tale scelta costituisce una perfetta applicazione dell’art. 116, terzo comma, del nuovo titolo V della Costituzione introdotto nel 2001.
Tuttavia, è vero l’esatto contrario: come si vedrà da qui a poco, le funzioni oggetto delle odierne preintese non presentano, infatti, le caratteristiche necessarie per poter essere trasferite in modo differenziato.
C) Funzioni non trasferibili dallo Stato alle Regioni, né in modo paritario né in modo differenziato
Si tratta delle funzioni che, per loro natura e per la loro rilevanza unitaria, devono rimanere attribuite allo Stato e non possono essere oggetto di alcuna forma di decentramento.
2) I principi di riferimento per la collocazione delle funzioni.
Secondo la sentenza n. 192/2024 della Corte costituzionale, per stabilire in quale delle categorie sopra indicate debba essere collocata una determinata funzione occorre fare riferimento a una serie di princìpi.
Principio di sussidiarietà.
Ogni funzione, e perciò ogni potere pubblico, deve essere collocata al piano istituzionale più appropriato tra le diverse istituzioni interne o esterne alla Repubblica: Comuni, Province, Regioni, Stato ed Europa.
È il cosiddetto “principio dell’ascensore”, che dovrebbe portare la funzione o il potere verso il basso o verso l’alto, collocandola al piano corretto della scala istituzionale.
Principio di specificità.
Una funzione può essere attribuita in via differenziata a una singola Regione a condizione, tra le altre, che il suo territorio presenti specifiche esigenze legate allo svolgimento di quella determinata funzione.
Quando tale condizione manca, non dovrebbe essere applicato l’art. 116, terzo comma, della Costituzione, ma, eventualmente, la procedura generale del trasferimento paritario e uniforme dallo Stato a tutte le Regioni sempre che venga rispettato il principio di sussidiarietà.
Principio di unità e indivisibilità della Repubblica.
La collocazione differenziata delle funzioni non deve ledere tale principio e ciò al fine di evitare forme di frammentazione e disomogeneità normativa dell’ordinamento giuridico.
Principio del regionalismo cooperativo e solidale.
Esso si contrappone a un modello di regionalismo competitivo ed egoistico.
Questo principio non esclude una sana competizione tra le Regioni, finalizzata a garantire servizi pubblici di migliore qualità. Tale competizione, tuttavia, deve avvenire a parità di condizioni senza ledere il principio di uguaglianza dei diritti dei cittadini.
La competizione dovrebbe quindi fondarsi sulla maggiore capacità organizzativa del management regionale, a parità di poteri, e non sull’attribuzione a una Regione di maggiori poteri rispetto alle altre.
Vi sono, naturalmente, altri principi che possono essere richiamati di volta in volta, a seconda della funzione che si intende trasferire. Ai fini di questo scritto, possiamo tuttavia fermarci a quelli appena esposti.
3) Alcuni esempi di grave violazione dei principi costituzionali in materia di autonomia differenziata
Sulla base di quanto precede -da un lato la corretta collocazione della funzione nella scala istituzionale (Comune, Provincia, Regione, Stato, Europa) e, dall’altro, i principi costituzionali di riferimento (specificità, sussidiarietà, ecc.)- possiamo ora esaminare le scelte che risultano gravemente illegittime nelle intese tra Governo e Regioni del Nord.
3.1) Autonomia differenziata nella determinazione delle tariffe delle prestazioni sanitarie
Il Governo attribuisce alle Regioni del Nord il potere di determinare autonomamente le tariffe delle prestazioni sanitarie, svincolandole dal tariffario nazionale fissato dallo Stato per tutte le altre Regioni.
Tale autonomia avvantaggia i bilanci delle Regioni differenziate a scapito delle altre, perché consente di modulare la remunerazione delle prestazioni e di attrarre strutture, professionisti e investimenti privati, con la conseguenza di accentuare gli attuali divari territoriali.
A questa obiezione, i sostenitori dell’autonomia differenziata replicano che la medesima autonomia tariffaria potrebbe essere estesa a tutte le Regioni, neutralizzando così gli effetti negativi sopra evidenziati.
Ma, se le cose stanno così, non si comprende perché – salvo un favoritismo di per sé incostituzionale per le regioni del nord – non si sia utilizzata fin dall’inizio la procedura ordinaria del trasferimento paritario a tutte le Regioni e si sia invece applicata la procedura dell’autonomia differenziata a favore delle regioni settentrionali.
Va inoltre considerato che l’autonomia tariffaria introduce un modello di regionalismo competitivo, difficilmente conciliabile con la dimensione cooperativa e solidaristica del regionalismo costituzionale delineato dai Costituenti.
La competizione, inoltre, è fortemente squilibrata nei confronti delle Regioni del Centro-Sud, che presentano condizioni strutturali, finanziarie e livelli prestazionali diversi rispetto alle Regioni del Nord.
Per garantire uguali basi di partenza occorrono tempi e finanziamenti di notevole entità, che nessun Governo può realisticamente garantire né nell’immediato né in prospettiva.
Non sono secondarie, inoltre, le conseguenze sul piano della finanza e della contabilità pubblica che potranno derivare dall’introduzione di differenti tariffari regionali.
La diversificazione delle tariffe incide direttamente sulla dimensione dei ricavi derivanti dalle prestazioni sanitarie e, pertanto, su una componente rilevante del valore della produzione delle aziende sanitarie, rendendo più difficili i confronti tra i relativi bilanci e la valutazione omogenea delle rispettive performance economiche e gestionali.
Infine, una differenziazione delle competenze tariffarie potrebbe ridurre la capacità dello Stato di esercitare una funzione unitaria di indirizzo e regolazione del sistema, con possibili ripercussioni sull’unitarietà del Servizio sanitario nazionale.
L’elenco delle criticità potrebbe essere ulteriormente ampliato, ma gli elementi sopra evidenziati sono già sufficienti a contestare l’attribuzione alle Regioni del Nord di una competenza differenziata in materia di determinazione delle tariffe sanitarie.
Si tratta, dunque, di una funzione riconducibile alla categoria C sopra richiamata, vale a dire a una funzione che, per la sua rilevanza ai fini dell’unitarietà e dell’equità del sistema sanitario, non dovrebbe essere attribuita alle Regioni né in forma paritaria né in forma differenziata e dovrebbe, pertanto, rimanere nella competenza dello Stato.
3.2) Autonomia differenziata nelle funzioni di protezione civile
Altro esempio riguarda la protezione civile.
Ai Presidenti delle Regioni del Nord viene attribuita, in luogo dell’attuale competenza statale, la funzione di dichiarare lo stato di emergenza in occasione delle calamità naturali, con gli effetti economici e amministrativi che ne derivano,
Invero una simile scelta non tiene conto del fatto che ogni Regione potrebbe applicare criteri differenti, con il rischio di valutazioni non omogenee e non imparziali.
Verrebbe così meno una visione integrata e complessiva, che solo lo Stato può garantire proprio attraverso l’esercizio di una funzione unitaria.
Si sostiene, ex adverso, che l’autonomia nella dichiarazione dello stato di emergenza consentirebbe di accelerare le procedure.
In realtà, non risulta che proprio nella fase di accertamento dello stato di emergenza si manifestino ritardi significativi. Se l’obiettivo è garantire maggiore rapidità, non è indispensabile in questo o in altri casi trasferire il potere: si possono, invece, migliorare i tempi dell’esercizio del potere da parte del soggetto che già lo detiene.
Va notato infine che questa funzione non violerebbe il principio di competitività se fosse attribuita a tutte le Regioni. Il problema sarebbe, invece, rappresentato dalla necessità di mantenere una visione unitaria e complessiva nell’accertamento e nella gestione delle calamità naturali.
Insomma, a nostro avviso la funzione dovrebbe rimanere in capo allo Stato, senza essere trasferita alle Regioni né in modo uniforme né in modo differenziato, rientrando quindi nella categoria C di cui al precedente punto 1.
3.3) Autonomia nelle retribuzioni del personale sanitario
Le intese attribuiscono alle Regioni del Nord autonomia differenziata nella determinazione delle retribuzioni dei medici e del personale sanitario.
Una simile scelta rischia di aggravare gli squilibri esistenti, incentivando i professionisti a spostarsi verso le Regioni capaci di offrire trattamenti economici più elevati, mentre le altre resterebbero vincolate alla contrattazione collettiva nazionale.
In sostanza, si arriverebbe ad avere due sistemi di contrattazione collettiva: uno per il Nord e uno per il Centro-Sud.
Gli effetti non sarebbero meno rilevanti se l’autonomia retributiva fosse estesa in modo paritario a tutte le Regioni. In quel caso avremmo tante autonomie retributive quante sono le Regioni della Repubblica.
In tutti i casi si produrrebbero differenze nei trattamenti economici a fronte di prestazioni professionali identiche.
La disciplina retributiva fondamentale del personale sanitario deve, pertanto, rimanere una funzione statale, senza decentramento né attraverso l’autonomia differenziata alle Regioni del Nord né mediante una sua generalizzata attribuzione a tutte le Regioni, secondo quanto indicato nella categoria C del punto 1.
Solo per completezza, va ricordato che le Regioni e le aziende già godono di una certa autonomia in materia di trattamenti economici accessori, specifiche indennità e aspetti dell’organizzazione del lavoro. Tale autonomia consente margini di adattamento territoriale senza necessariamente di compromettere l’unitarietà del sistema.
4) Specificità e interesse pubblico
Da quanto precede emerge che i casi legittimi di autonomia differenziata non sono affatto quelli previsti dalle intese con le Regioni del Nord che il Governo si appresta a sottoporre al Parlamento.
I casi legittimi di autonomia differenziata sono, infatti, del tutto eccezionali e devono riguardare, come insegna la Corte costituzionale, specifiche e particolari funzioni legate al contesto territoriale della singola Regione.
Si pensi, ad esempio, a particolari funzioni connesse alla condizione delle Regioni di confine o insulari, oppure a quelle caratterizzate dalla presenza di aree marine protette o di particolari insediamenti e produzioni industriali.
Al di fuori di tali ipotesi, la procedura da seguire non dovrebbe essere quella dell’autonomia differenziata, bensì quella dell’autonomia regionale paritaria, e sempre che, in ogni caso, si dimostri che il trasferimento della funzione dallo Stato alle Regioni risponda effettivamente al pubblico interesse e al bene comune.
Sotto questo profilo, il Governo promotore della legge non dovrebbe guardare soltanto all’interesse delle singole istituzioni che compongono la Repubblica -Comune, Provincia, Regione e Stato- ma all’interesse della Repubblica nel suo complesso. Dovrebbe quindi decidere con rigorosa imparzialità e non, come oggi avviene, favorendo “senza pudore” le Regioni del Nord a danno delle altre Regioni e dello stesso Stato centrale.
A ciò si aggiunge un problema di responsabilità politica e di grave incoerenza.
Affidare la responsabilità dell’autonomia regionale a un Ministro che aveva pubblicamente sostenuto posizioni «nordiste» e «secessioniste», che aveva presieduto per anni il cosiddetto «Parlamento padano» e che aveva subìto in primo grado una condanna penale per un reato di razzismo -condanna non divenuta definitiva per prescrizione, alla quale non aveva rinunciato- pone, a mio avviso, una questione di responsabilità politica tutt’altro che marginale per la Presidente del Consiglio e l’intera maggioranza.
La questione appare ancor più significativa se si considera che la Presidente del Consiglio e la sua componente politica hanno storicamente rivendicato la centralità dello Stato, mostrando opposizione verso un marcato decentramento regionale. L’odierna scelta si iscrive pertanto nella più ampia categoria dei patti di potere che fanno strame della coerenza politica sacrificandola sull’altare della convenienza e della conservazione del potere medesimo.
5) L’eversione e l’inganno
Le funzioni esaminate a titolo esemplificativo costituiscono soltanto tre delle numerose funzioni che il disegno di legge governativo intende trasferire alle Regioni del Nord nei settori della sanità, della protezione civile, delle professioni e della previdenza integrativa.
Va però ricordato che il progetto di autonomia differenziata di Calderoli & co. riguarda tutte le materie di competenza concorrente Stato-Regioni, per le quali sono già state individuate oltre 500 funzioni (!!!) che rischiano di essere attribuite in modo differenziato. Tra queste, come si è visto, l’istruzione che è la “colonna vertebrale di una società” (Asor Rosa) e già solo per questo non può essere differenziata.
Si comprende così la qualificazione di “sovversivo”, attribuita al progetto da autorevoli esponenti della dottrina costituzionalistica: un simile processo finirebbe per sconvolgere l’ordinato assetto della Repubblica nelle sue componenti essenziali -Stato, Regioni, Province e Comuni- alterando gli equilibri istituzionali sui quali essa si fonda.
L’inganno consiste anche nel far credere che tale autonomia possa essere estesa a tutte le altre Regioni che ne facciano richiesta, migliorando così la responsabilità e la performance delle rispettive classi dirigenti.
Molti politici hanno fatto finta di non comprendere l’operazione incostituzionale in corso; se davvero non l’hanno compresa, vuol dire che appartengono alla folta schiera degli sprovveduti.
6) Conclusione
È probabile che la legge passi in Parlamento, stante il solido patto di maggioranza e il controllo esercitato dai partiti sui rispettivi deputati e senatori. Difficilmente il Presidente della Repubblica potrà intervenire, anche se, a giudizio di chi scrive, i profili di incostituzionalità appaiono evidenti. La maggioranza parlamentare, tuttavia, potrebbe confermare il proprio deliberato anche in presenza di un eventuale richiamo del Presidente.
Alla luce dei già preannunciati ricorsi di alcune Regioni alla Corte costituzionale, da proporre entro sessanta giorni dalla pubblicazione della legge, si può confidare che la Corte dichiarerà incostituzionale questa legge in ogni suo punto. Il malfatto, a mio avviso, è fin troppo evidente. Se ciò non dovesse accadere, sarebbe il caso di “dimettersi da cittadini italiani” e migrare altrove.
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